▲ 균형발전 불평등도 추이(출처: 산업연구원)

수도권과 지방 간 균형발전 불평등을 해결하기 위해서는 지방에서 우수 인재와 청년을 유치하고 정주할 수 있도록 실물경제 강화 정책을 확대해야 한다는 제언이 나왔다.

산업연구원(KIET, 권남훈 원장)은 ‘균형발전 불평등도의 구조적 특성과 정책과제’ 보고서를 17일 발표하고, 수도권-비수도권 간 불평등 격차가 왜 심화되는지 그 원인을 밝히고 이를 해소하기 위한 실질적인 정책적 대안을 제시했다.

KIET가 진행한 연구는 균형발전 4대 요인을 중심으로 14개 진단 분야, 27개 세부 지표를 설정해 ’03~’22년간의 불평등도를 측정했다.

전국적인 균형발전 불평등도 추이는 ’03년 대비 ’14년 45.3% 수준까지 감소하며 상당한 개선을 보였으나, ’17년 이후 다시 확대되는 경향을 나타내고 있다. 특히, ’10년 일시적인 불평등도 증가는 ’08~’09년 글로벌 금융위기의 여파로 일부 지역의 경제 침체가 심화된 결과로 해석된다.

그러나 ’17년 이후의 불평등도 확대는 보다 구조적인 문제로, 조선·자동차 산업 등 지방 주력산업의 위기가 직접적인 원인으로 작용한 것으로 분석된다.

수도권-비수도권 간(그룹 간) 격차는 지속적인 확대 추세로 수도권 집중이 가속화되고 있음을 보여준다. ’03년 그룹 간(수도권-비수도권) 격차는 전체 불평등도 중 57%였으나, ’18년 74%, ’19년 72%까지 상승하며 사상 최고치를 기록했다.

이는 수도권이 산업·인구·자본을 지속적으로 흡수하며 지방과의 격차를 더욱 확대시키고 있음을 의미한다. 이러한 수도권 집중 현상은 지방경제 기반을 더욱 취약하게 만들고, 지방소멸 위기를 가속화하는 요인으로 작용할 가능성이 크다.

다만, ’18년 이후 수도권-비수도권 간 격차가 4년 연속 감소하는 추세를 보이고 있다는 점은 균형발전 정책이 일정 부분 효과를 나타내고 있음을 시사하지만, 수도권 집중을 완화하기 위한 보다 적극적인 정책적 대응이 필요하다는 점을 의미한다.

반면, 비수도권 내 격차는 상대적으로 안정적인 수준을 유지하고 있다. 비수도권 내 불평등도는 ’03년 43%에서 ’17년 34%로 점진적으로 축소됐으며, 이후에도 26~43% 범위에서 안정적인 흐름을 보이고 있다. 이는 비수도권 내 지역 간 격차가 수도권-비수도권 간 격차만큼 급격히 확대되지 않았음을 의미하며, 균형발전 정책이 일정 부분 효과를 보이고 있음을 나타낸다.

보고서는 균형발전 정책의 목표는 단순히 수도권과 지방의 차이를 완전히 없애는 것이 아니라, 수도권 집중을 어느 정도까지 허용할 수 있는지에 대한 국민적 합의와 정책적 조정이 필요하다는 점을 지적했다.

이를 위해 재정적 지원뿐만 아니라, 정책적 효율성과 형평성을 동시에 고려한 합리적인 정책 설계가 필수적이며, 정부와 지방, 전문가들이 협력해 현실적으로 수용 가능한 수준의 불균형 해소 목표를 설정하는 것이 중요하다고 강조했다.

균형발전 불평등은 지역 간 자립적 발전역량 차이에서 비롯되며, 이는 인력, 산업, 기업 등 실물경제를 구성하는 핵심 요소들에 의해 결정된다. 균형발전의 4대 요인 중 자립적 발전역량만이 수도권-비수도권 간 격차가 비수도권 내 격차를 웃도는 반면, 나머지 3개 요인은 비수도권 내 격차가 오히려 수도권-비수도권 간 격차를 상회하는 특징을 보인다.

또한, 자립적 발전역량의 불평등도는 나머지 3개 요인의 불평등도를 모두 합친 것보다 더 크게 나타나, 수도권과 비수도권 간 불평등의 핵심 요인임이 확인된다.

특히, 자립적 발전역량의 격차는 ’10년대 이후 지속적으로 확대됐으며, ’22년에는 역대 최고치를 기록했다. 반면, 발전의 기회균등, 삶의 질, 지속가능 발전의 불평등도는 비수도권 내 격차에서 더 큰 차이를 보이고 있다. 이는 균형발전 불평등의 핵심 원인이 수도권과 지방 간 실물경제 역량 차이에 있다는 것을 의미한다.

자립적 발전역량 격차가 가장 크게 나타나는 이유는 지방이 다음과 같은 환경에 놓여있기 때문으로 분석했다. 먼저 산업의 경우, 고부가가치 산업 부족으로 인한 신산업 육성 한계, 일자리 창출력 저하 때문이다.

기업의 경우 지방 투자 유치 감소, 신설기업 및 성장기업 정체로 인한 지역 경제 활력 저하 때문이며, 인력의 경우 청년층의 수도권 유출 심화로 인한 지방 생산가능인구 감소, 노동력 약화 때문으로 분석했다.

이러한 구조적 문제는 ‘지방 청년 유출 → 저출산·고령화 → 지방소멸 위기 → 인구 재유출’이라는 지역경제 악순환을 고착화하는 결과를 초래하고 있다.

균형발전을 실현하기 위해서는 ‘일자리가 사람을 부른다’는 전통적 지역경제 모델에서 벗어나, ‘인재가 고부가가치 기업과 산업을 유치한다’는 새로운 경제 패러다임으로 전환해야 한다. 지방에서도 우수 인재를 유치하고 정주할 수 있도록 산업·기업·인력 중심의 실물경제 강화 정책을 확대해야 한다.

이를 위해 지방이 자생적으로 성장할 수 있도록 산업 경쟁력을 높이고, 기업 성장 생태계를 확립하며, 청년층이 정착할 수 있는 환경을 조성하는 방향으로 정책을 전환할 필요가 있다.

보고서는 이를 위한 전략으로 정책과제를 제안했다. 먼저 역내 주력산업과 연계된 신산업 육성 및 중소기업·창업기업 지원 확대로 지역 특성을 고려한 신산업을 육성하고, 기존 주력산업과 연계해 산업 다변화를 추진해야 한다. 중소기업과 창업기업 지원을 강화해 새로운 성장동력을 확보하고, 지속 가능한 지역경제 기반을 마련할 필요가 있다.

두 번째로는 디지털 전환(DX) 도입을 통한 지방 제조업 고부가가치화가 필요하다. 디지털 기술을 활용해 지방 제조업의 생산성과 경쟁력을 높이고, 신산업과의 연계를 통해 고부가가치화를 촉진해야 한다.

세 번째로는 지방 대학 협력 강화를 통한 인재 양성 및 산학연관 연계 활성화를 통해 지방 대학과의 연계를 통해 산학연관 협력 프로그램을 활성화하고, 역내 졸업생에게 지역 내 취업 기회를 확대해야 한다. 대학과 기업 간 협력을 통해 지역에 필요한 전문 인력을 양성하고, 지방경제에 기여할 수 있는 구조를 구축해야 한다.

마지막으로 주거·문화·교육 인프라 확충을 통한 청년층 정착 환경 조성을 통해 지방에서도 수도권 수준의 주거·문화·교육 인프라를 확충해 삶의 질을 보장할 필요가 있다. 청년층이 지방에서 안정적으로 생활하며 미래를 설계할 수 있는 환경을 조성해야 한다.

산업연구원 허문구 선임연구위원은 “균형발전은 단순히 잘 사는 지역과 덜 사는 지역의 경제적 격차를 줄이는 문제가 아니다”라며, “누구나 태어난 지역과 상관없이 동등한 기회를 누릴 수 있는 사회를 만드는 것이 핵심 과제”라고 말했다.

또한 “지방이 스스로 성장할 수 있는 자립적 발전역량을 갖추도록, 실질적인 효과를 낼 수 있는 균형발전 정책에 초점을 두어야 한다”고 밝혔다.

▲ 4대 요인별, 연도별 불평등도(출처: 산업연구원)